COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS EM MATÉRIA AMBIENTAL

1 – INTRODUÇÃO: A REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS
Para que as entidades federativas (União, Estados, Municípios e Distrito Federal) sejam autônomas é necessário que haja a repartição de competências, garantido assim, o desenvolvimento pleno do exercício das atividades normativas, administrativas e demais funções desempenhadas por cada um.

A competência é uma faculdade jurídica atribuída à entidade, agente ou órgão público para que estes ajam de acordo com a lei, evitando abusos e interferências nas suas atividades e nas atividades alheias.

Entretanto, não é tarefa fácil determinar quais são as matérias que deverão ser de competência da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.

Via de regra, para que seja feita a repartição de competências, se faz uso do tipo histórico e natureza da federação. Nos Estados Unidos, por exemplo, existe uma forte tendência à descentralização das competências, o que significa dizer, do ponto de vista prático, que os Estados federados possuem competência mais abrangente, mais ampla. Prova disso são os Estados Norte- Americanos que adotam a pena de morte, ou seja, de acordo com a faculdade que cada Estado possui, no exercício de sua competência, são criadas ou não, leis que instituem a pena de morte naquele local.

Por seu turno, a competência da União no Brasil é mais dilatada, o que limita a atuação dos Estados- membros, quando comparados com os Estados Norte- americanos. Além disso, a Constituição Federal concedeu aos Municípios e ao Distrito Federal a competência para legislarem sobres assuntos de interesse local, comprimindo a competência estadual.

 Vocabulário

Competência: COMPETÊNCIA- Derivado do latim “competentia”, de “competere” (estar em gozo ou no uso de, ser capaz, pertencer ou ser próprio), possui, na técnica jurídica, uma dupla aplicação: a) tanto significa a capacidade, no sentido de aptidão, pela qual a pessoa pode exercitar ou fruir um direito; b) como significa a capacidade, no sentido de poder, em virtude do qual a autoridade possui legalmente atribuição para conhecer de certos atos jurídicos e deliberar a seu respeito. No primeiro caso, a competência revela a faculdade que é assegurada por lei, para que se possam exercitar direitos, autorizando a prática de todos os atos defensivos dos mesmos, ou necessários para mantê-los. No segundo caso, significa o poder que outorga à pessoa ou instituição, autoridade jurisdicional para deliberar sobre determinado assunto, resolvendo-o segundo as regras ou os limites que a investem nesse mesmo poder. Em tais circunstâncias, a competência toma o duplo aspecto de administração da justiça. E, daí, a distinção, entre competência administrativa e competência judiciária. Na terminologia do Direito Público,a competência administrativa indica a soma de podres que as leis outorgam às autoridades administrativas, para que possam administrar e gerir os negócios públicos. A competência administrativa atua num plano de hierarquia, segundo as regras legalmente instituídas, pelo qual são traçados os limites jurisdicionais de cada autoridade, seja em relação à matéria, seja mesmo em relação ao território. Pode ser especial ou privativa, como pode ser geral. Diz-se ainda competência federal, quando o podre para a pratica doa to ou direção do negocio é privativo das autoridades federais; estadual, quando relativo às autoridades estaduais; e municipal, quando pertinente à matéria de correspondência dos Municípios. A competência administrativa tem seus fundamentos na Constituição Federal. A competência judiciária é aquela em que se funda, ou de que se gera o poder de julgar, dando, assim, autoridade jurisdicional ao juiz ou ao tribunal para que possa conhecer o processo, instituindo-o e o julgando. Nesta razão, a competência, em tal sentido, é que confere ao juiz o poder de julgar o ato submetido a seu juízo. E, desde que não possua este poder, por não ter competência, falta-lhe força para decidir legalmente. É incompetente. E a incompetência produz atos nulos, que foram feitos. Desta maneira, a competência do juiz ou tribunais é a medida de sua jurisdição. A competência é encarada sob vários aspectos. E, daí, as diversas modalidades em que se apresenta sob múltiplas denominações: competência geral, competência especial, competência privativa, competência ordinária, competência extraordinária, etc.

Competência Legislativa: Competência Legislativa. É o poder que se confere a uma instituição, para que possa elaborar leis sobre determinados assuntos. Por ela, então, ficam traçados os limites, em razão da matéria, dentro dos quais podem ser elaboradas as leis e regulados os assuntos, a que se referem. A Constituição Federal marca a competência legislativa dos Estados e Municípios e da União, indicando as que são privativa e exclusiva a cada um deles. A competência legislativa é atribuída ao Congresso Nacional, às Assembléias Estaduais e às Câmaras Municipais.

1.1 – A TÉCNICA DA REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS
São utilizadas no mundo, basicamente, três técnicas para a determinação da repartição de competências, as quais trabalham os poderes enumerados, os podres reservados ou remanescentes. 

Entretanto, devido principalmente à ampliação das tarefas estatais, houve a necessidade de se criarem outras técnicas.

Predominam nos Estados Unidos, Suíça, Argentina, México, dentre outros países, a técnica da enumeração dos poderes da União, sendo reservado aos Estados os poderes remanescentes.
 Legislação
Constituição da República Federativa do Brasil – 0/1988
Art. 21 Art. 21. Compete à União: I – manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações internacionais; II – declarar a guerra e celebrar a paz; III – assegurar a defesa nacional; IV – permitir, nos casos previstos em lei complementar, que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente; V – decretar o estado de sítio, o estado de defesa e a intervenção federal; VI – autorizar e fiscalizar a produção e o comércio de material bélico; VII – emitir moeda; VIII – administrar as reservas cambiais do País e fiscalizar as operações de natureza financeira, especialmente as de crédito, câmbio e capitalização, bem como as de seguros e de previdência privada; IX – elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social; X – manter o serviço postal e o correio aéreo nacional; XI – explorar, diretamente ou mediante concessão a empresas sob controle acionário estatal, os serviços telefônicos, telegráficos, de transmissão de dados e demais serviços públicos de telecomunicações, assegurada a prestação de serviços de informações por entidades de direito privado através da rede pública de telecomunicações explorada pela União. XI – explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais;(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 8, de 15/08/95:) XII – explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão: a) os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens e demais serviços de telecomunicações; a) os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens;(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 8, de 15/08/95:) b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos; c) a navegação aérea, aeroespacial e a infra-estrutura aeroportuária; d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território; e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros; f) os portos marítimos, fluviais e lacustres; XIII – organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública do Distrito Federal e dos Territórios; XIV – organizar e manter a polícia federal, a polícia rodoviária e a ferroviária federais, bem como a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal e dos Territórios; XIV – organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio;(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) XV – organizar e manter os serviços oficiais de estatística, geografia, geologia e cartografia de âmbito nacional; XVI – exercer a classificação, para efeito indicativo, de diversões públicas e de programas de rádio e televisão; XVII – conceder anistia; XVIII – planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades públicas, especialmente as secas e as inundações; XIX – instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso; XX – instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos; XXI – estabelecer princípios e diretrizes para o sistema nacional de viação; XXII – executar os serviços de polícia marítima, aérea e de fronteira; XXII – executar os serviços de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) XXIII – explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princípios e condições: a) toda atividade nuclear em território nacional somente será admitida para fins pacíficos e mediante aprovação do Congresso Nacional; b) sob regime de concessão ou permissão, é autorizada a utilização de radioisótopos para a pesquisa e usos medicinais, agrícolas, industriais e atividades análogas; c) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de culpa; b) sob regime de permissão, são autorizadas a comercialização e a utilização de radioisótopos para a pesquisa e usos médicos, agrícolas e industriais; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 49, de 2006) c) sob regime de permissão, são autorizadas a produção, comercialização e utilização de radioisótopos de meia-vida igual ou inferior a duas horas; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 49, de 2006) d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de culpa; (Incluída pela Emenda Constitucional nº 49, de 2006) XXIV – organizar, manter e executar a inspeção do trabalho; XXV – estabelecer as áreas e as condições para o exercício da atividade de garimpagem, em forma associativa.

Art. 22 Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: I – direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho; II – desapropriação; III – requisições civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra; IV – águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão; V – serviço postal; VI – sistema monetário e de medidas, títulos e garantias dos metais; VII – política de crédito, câmbio, seguros e transferência de valores; VIII – comércio exterior e interestadual; IX – diretrizes da política nacional de transportes; X – regime dos portos, navegação lacustre, fluvial, marítima, aérea e aeroespacial; XI – trânsito e transporte; XII – jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia; XIII – nacionalidade, cidadania e naturalização; XIV – populações indígenas; XV – emigração e imigração, entrada, extradição e expulsão de estrangeiros; XVI – organização do sistema nacional de emprego e condições para o exercício de profissões; XVII – organização judiciária, do Ministério Público e da Defensoria Pública do Distrito Federal e dos Territórios, bem como organização administrativa destes; XVIII – sistema estatístico, sistema cartográfico e de geologia nacionais; XIX – sistemas de poupança, captação e garantia da poupança popular; XX – sistemas de consórcios e sorteios; XXI – normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação e mobilização das polícias militares e corpos de bombeiros militares; XXII – competência da polícia federal e das polícias rodoviária e ferroviária federais; XXIII – seguridade social; XXIV – diretrizes e bases da educação nacional; XXV – registros públicos; XXVI – atividades nucleares de qualquer natureza; XXVII – normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para a administração pública, direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, nas diversas esferas de governo, e empresas sob seu controle; XXVII – normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) XXVIII – defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa marítima, defesa civil e mobilização nacional; XXIX – propaganda comercial. Parágrafo único. Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo.

Art. 23 Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: I – zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público; II – cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência; III – proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos; IV – impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural; V – proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência; VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; VII – preservar as florestas, a fauna e a flora; VIII – fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar; IX – promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico; X – combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos; XI – registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios; XII – estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito. Parágrafo único. Lei complementar fixará normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006

Art. 24 Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; II – orçamento; III – juntas comerciais; IV – custas dos serviços forenses; V – produção e consumo; VI – florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição; VII – proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico; VIII – responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico; IX – educação, cultura, ensino e desporto; X – criação, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas; XI – procedimentos em matéria processual; XII – previdência social, proteção e defesa da saúde; XIII – assistência jurídica e Defensoria pública; XIV – proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência; XV – proteção à infância e à juventude; XVI – organização, garantias, direitos e deveres das polícias civis. § 1º – No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais. § 2º – A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados. § 3º – Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. § 4º – A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.

Art. 30 Art. 30. Compete aos Municípios: I – legislar sobre assuntos de interesse local; II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; III – instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei; IV – criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual; V – organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial; VI – manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação pré-escolar e de ensino fundamental; VI – manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006) VII – prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população; VIII – promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; IX – promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.
1.2 – O SISTEMA CONSTITUCIONAL BRASILEIRO EM MATÉRIA DE COMPETÊNCIAS
A Constituição Federal de 1988 adota um sistema complexo de repartição de competências, fundamentado na técnica da enumeração dos poderes da União, consoante os Artigos 21 e 22; com poderes remanescentes para os Estados federados, conforme o Artigo 25 § 1º e com poderes definidos para os Municípios, no Artigo 30.

Entretanto, combina possibilidades de delegação de competência, conduzindo à atuação paralela da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
Segundo a respeitada doutrina de José Afonso da Silva, há dentro da Constituição a reserva de campos específicos (nem sempre exclusivos, mas apenas privativos), bem como, existem as possibilidades de delegação (Art. 22, parágrafo único) e as áreas comuns em que se prevêem atuações paralelas da União, Estados, Distrito Federal e Municípios (Art. 23), sem falar nos setores concorrentes da União e Estados em que a competência para estabelecer políticas gerais, diretrizes gerais ou normas gerais cabe à União, enquanto se defere aos Estados e até os Municípios a competência suplementar.
A autonomia dos entes federativos pressupõe a repartição de competências, conforme já dito. De se notar, então, que no sistema adotado pela Constituição Federal, as competências são repartidas horizontalmente, se forem privativas; verticalmente, se forem correntes e as competências delegadas.

É o próprio texto constitucional, mediante a adoção do Princípio da Predominância do Interesse, é quem estabelece as matérias atinentes a cada um dos entes (União, Estados, Distrito Federal e Municípios).

De acordo com o Princípio da Predominância dos Interesses, caberá à União as matérias e questões de interesse geral. Aos Estados as matérias em que prevalecerem o interesse regional e à municipalidade os assuntos de interesse local.
Em se tratando do Distrito Federal, a regra prevista é a da acumulação das competências estaduais e municipais, ressalvado o caso previsto no Artigo 17, XVII da CF/88, o qual atribui ser a competência legislativa para organização Judiciária, bem como, a do Ministério Publico e da Defensoria Pública do Distrito Federal e dos Territórios, ato privativo da União.
1.3 – ESPÉCIES DE COMPETÊNCIA
A repartição de competências poderá ser divida ou escalonada de acordo com a matéria de seu conteúdo, dependendo de sua natureza, de seu vínculo cumulativo com entidades diversas e a sua função de governo.

Em principio, as espécies compreendem dois grandes grupos com suas devidas subdivisões.

Há, pois a competência material (competência político-administrativa) que se divide em exclusiva e comum, cumulativa ou paralela.

A competência exclusiva é aquela reservada a um ente especifico, com exclusão dos demais, consoante o Artigo 21.
A competência comum, cumulativa ou paralela é atribuída a todos os entes federados que a exercem em igualdade, afastando a exclusão dos demais, por ser uma modalidade cumulativa de repartição de competência, conforme a própria nomenclatura a designa. Está prevista no Artigo 23 da Constituição.

A competência legislativa é a outra espécie de competência. Esta, por seu turno, pode ser subdivida em competência exclusiva, em competência privativa, em competência concorrente e competência suplementar.
A competência exclusiva é indelegável. É atribuída a um ente com a exclusão dos demais, tal qual afirma o Artigo 25 § 1º.

Já a competência privativa é aquela enumerada como própria de uma entidade, mas ao contrário da competência exclusiva pode ser delegada ou suplementada, tal qual expressa o Artigo 22 da Constituição Federal.

A competência concorrente é caracterizada pela possibilidade da União, dos Estados e do Distrito Federal disporem sobre as mesmas matérias, desde que observado que as normas gerais são de competência da União.
Por fim, a competência suplementar atribui competência também aos Municípios para que os mesmos legislem sobre as normas que suplementem as normas gerais ou que supram a ausência ou omissão destas, como apontam os Artigos 24 § 2º e Artigo 30, II da Constituição.
1.4 – COMPETÊNCIA MATERIAL EM MATÉRIA AMBIENTAL
O constituinte pátrio buscou estabelecer competências comuns a todos os entes federados, isto é, concedeu igualmente à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a competência para proteger o meio ambiente, combatendo a poluição em qualquer forma ou nível, preservando a fauna e a flora.

Em caso de conflito de competências, deverão ser adotados alguns critérios como a preponderância do interesse e a cooperação entre os entes envolvidos.
1.5 – A COMPETÊNCIA LEGISLATIVA EM MATÉRIA AMBIENTAL
A Lei Maior atribuiu à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios competência legislativa para tratar sobre os assuntos relacionados ao meio ambiente.

Foram adotadas as competências concorrente e a suplementar, uma vez que houve a limitação da competência dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, os quais, deverão observar as normas gerais, que por sua vez, são editadas pela União.
Conforme visto anteriormente, o ente municipal também foi contemplado com a competência legislativa suplementar, de sorte que, o mesmo pode suplementar a legislação federal ou estadual, no que couber.

Outro critério que foi levado em conta para possibilitar que entes diversos da União legislassem sobre assuntos ligados à matéria ambiental é o do interesse, que por sua vez, pode ser regional ou local. Tal argumento está ligado à proximidade do ente à população e conseqüentemente às peculiaridades e necessidades de uma determinada localidade.
De se notar que o texto constitucional outorgou autonomia aos municípios, consoante os Artigos 1º, 18, 29 e 30 da Constituição. Assim, os municípios, após ao advento da constituição, passaram a contar com a possibilidade muito mais efetiva de preservar o meio ambiente, seja do ponto de vista da distribuição de competências legislativas ou materiais, vez que a vida do cidadão acontece dentro do município.

FONTE: Juris Way

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