EXPERIÊNCIA ESTRANGEIRA EM GESTÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS1

Rita de Cassia de Almeida2
Celso Maran de Oliveira3

RESUMO

Estamos assistindo a um crescente aumento da população mundial, aliada a isso, a falta de um manejo adequado dos recursos naturais, mais especificamente dos recursos hídricos, estão levando o planeta a um quadro de stress hídrico. Conjuntamente, não podemos deixar de considerar o papel integrador que a água pode exercer, fato evidenciado por cerca de metade do planeta constituir-se de uma enorme bacia hidrográfica internacional. Isto é, a maior parte dos rios, córregos, lagos existentes são partilhados por dois ou mais Estados soberanos, portanto, exercendo um importante caráter internacional. Logo, se faz necessária a busca de normas disciplinadoras, a fim de se regular os diversos usos da água, como também sua qualidade e quantidade disponível. A busca do entendimento mundial com relação a sua utilização torna-se essencial e é papel dos Estados e da sociedade civil buscarem caminhos para uma gestão eficiente dos recursos hídricos. Isso somente será possível através da conscientização por parte dos governos e da sociedade civil do real problema que atravessamos; da implementação de políticas públicas, tanto no nível regional quanto internacional; como também na promoção de acordos ambientais internacionais. Diante desse quadro, esse trabalho busca proporcionar uma visão de como está sendo discutida e que medidas estão sendo propostas acerca da problemática dos recursos hídricos. Assim como, com o propósito de uma abordagem mais abrangente sobre o assunto, apresentamos um resumo do que se tem discutido na União Européia na busca de soluções para essa questão. Por fim, relacionamos a direção tomada pelo Brasil na discussão e implementação, ou não, das medidas propostas por essas Conferências e Fóruns e pela experiência da União Européia.

ABSTRACT

FOREIGN EXPERIENCE IN MANAGEMENT OF WATER RESOURCES

Rita de Cassia de Almeida4
Celso Maran5

The world-wide population has increased over the last years, allied to this, the lack of an adequate handling of the natural resources, more specifically of the water resources, are lead the planet to a situation of water stress. Besides, we consider the integration that the water can exert, fact evidenced for about half of the planet consisting of an enormous international basin. That is, most of the rivers, streams and lakes are share by two or more sovereign States, therefore, exerting an important international role. Soon, it makes necessary the search of norms, in order to regulate the diverse uses of the water, as also its quality and available amount. The search of the world-wide agreement with regard to its use becomes essential and is role of the States and the civil society to search ways for an efficient management of the water resources. This will only be possible through the awareness of the governments and the civil society of the real problem that we cross; in the implementation of public politics (in international and regional levels); as also in the promotion of international environmental agreements. Therefore, this paper searches to provide a prospect of the argues and that decisions they are being proposals concerning the problematic one of the water resources.

Introdução
Aliada ao rápido e crescente aumento populacional, a má utilização dos recursos naturais, especialmente dos recursos hídricos, acabam por gerar um clima de insegurança frente a sua provável escassez. Outrossim, esse quadro pode elevar a possibilidade de ocorrerem conflitos entre os povos. Contudo, também consideramos, que a água pode ser um elemento de enriquecimento e estabilização para os povos, bastando que a mesma seja utilizada como força de integração regional. Embora seja reconhecido que os conflitos envolvendo os recursos naturais sempre existiram, a década de 1990 viu ocorrer a intensificação dos estudos que procuram estabelecer relações entre a qualidade ambiental e a eclosão de conflitos violentos.
Especificamente a água, por vezes com um caráter transfronteiriço, pois uma bacia hidrográfica pode abranger dois ou mais países, obriga o estabelecimento de normas que regulem a sua utilização e partilha entre os Estados. Assim, quanto maior for a partilha de bacias hidrográficas, maior será o potencial de eclosão de conflitos, indo desde a coletividade até os próprios Estados soberanos.
WOLF et. al. (1999), identificaram mais de 260 bacias hidrográficas compartilhadas por dois ou mais países, sendo: África com 60 bacias; América do Norte com 39 bacias; América do Sul com 38 bacias; Ásia com 53 bacias e Europa com 71 bacias. Assim, a maior parte dos rios são partilhados por dois ou mais Estados soberanos, tendo, portanto, um caráter internacional. Cerca de metade da superfície do planeta constitui uma enorme bacia hidrográfica internacional, sendo os seus lagos, cursos de água, ou recursos freáticos também partilhados (SUSTAINING WATER).
A partir do momento em que dois ou mais Estados têm acesso aos recursos hídricos, se faz necessário o surgimento de normas disciplinadoras, uma vez que devem ser regulados os usos múltiplos da água, bem como sua qualidade anterior e posterior. E é neste sentido que os Estados se unem com o escopo de normatizar o relacionamento entre eles no que diz respeito aos recursos hídricos.
Tais países envolvidos devem chegar a um consenso, levando em conta sempre que temos disparidades em relação ao padrão de utilização da água, ou seja, podemos ter alguns países industrialmente desenvolvidos e com uma agricultura irrigada extensiva, onde a necessidade da água é maior; enquanto que teremos países menos desenvolvidos onde a demanda pela água é naturalmente menor. Se os países não chegam a um consenso em relação aos usos da bacia, provavelmente teremos conflitos que poderão chegar até ao bélico.
No que diz respeito à escassez da água, esta é sentida com mais intensidade nas regiões áridas e semi-áridas, localizadas com maior proporção no continente africano e no Oriente Médio6. A Bacia do Rio Jordão é sempre apontada como um dos exemplos onde as questões ambientais e de segurança se sobrepõem, como por exemplo a guerra de 1967, resultando no sucesso de Israel no controle de todas as cabeceiras de água do Jordão, bem como da água subterrânea da margem ocidental (EHRLICH et. al., 2000:06). Logo, a disponibilidade adequada de provisão de água potável é um dos pontos centrais na tensão entre israelenses e palestinos (IHDP, 1999:27).
O ritmo acelerado de degradação ambiental que vem ocorrendo acaba por transformar regiões que outrora eram prósperas em áreas que perderam consideravelmente sua produtividade como por exemplo em várias regiões da Bacia do Mediterrâneo; nordeste do Brasil; centro e oeste da Índia; grande parte do Oriente Médio; dentre muitas outras regiões.
Além do problema da escassez dos recursos hídricos, ainda podemos notar que outro grave problema é a diminuição de água de boa qualidade disponível para os diversos usos, como consumo humano, recreação, agricultura, indústria, dentre outros. Existe, portanto, uma relação direta entre a quantidade e qualidade. Uma vez que a oferta de água diminui, a sua qualidade degrada-se por diversos fatores, ou seja, concentração de sais, em tóxicos solúveis e contaminantes microbiológicos.
Julgamos que não há como falar de escassez sem fazermos referência ao stress hídrico. Essa terminologia foi estabelecida após os trabalhos da hidrologista sueca Malin Falkenmark, denominado de water stress index, sendo baseado num nível mínimo aproximado de necessidade de água, per capita. Chegou-se a 100 litros de água por pessoa por dia como sendo um valor mínimo requerido para as necessidades básicas (beber e uso doméstico). Enquanto que, para satisfazer as necessidades dos setores industrial, agrícola e produção de energia, esse número é aumentado de 5 a 20 vezes. Numa escala mais alargada, considerou-se que um país que disponha de mais que 1.700 metros cúbicos de água doce renovável por pessoa/ano poderá enfrentar problemas de falta de água somente em alguns períodos do ano. Para aqueles países que dispõem entre 1.000 a 1.700 metros cúbicos de água potável por pessoa/ano, é inevitável o quadro de stress hídrico, tendendo a uma situação crônica. Pior é a situação de países que dispõem de menos de 1.000 metros cúbicos de água doce renovável por pessoa/ano, pois já se encontram em situação de escassez (SUSTAINING WATER).
Se o cálculo do stress hídrico é feito sempre levando em conta a dimensão populacional de um país e sua oferta de água doce, entendemos que a situação de escassez tende a aumentar em vista do atual crescimento populacional, consequentemente, mais pessoas para a mesma quantidade de água, situação que pode levar a graves conflitos.
Caso um país não tenha a quantidade mínima de água para satisfazer às necessidades de sua população, obrigatoriamente terá que importar água de outros países. Outra solução seria a negociação como forma a gerir a partilha e utilização conjunta de recursos internacionais, reduzindo a possibilidade de conflitos. Foi o que ocorreu em 1991 na Bacia do Aral, incluindo cinco Estados que o compartilham e as áreas da cabeceira e de drenagem dos dois maiores rios que drenam essa bacia – Casaquistão, Quirquistão, Tadjiquistão, Turquemenistão e Uzbequistão (SPECTOR, 2002 : 9). Outro bom exemplo é o Rio Danúbio, que corta 14 países e atravessa três capitais européias: Viena, Budapeste e Belgrado.
Vivemos um quadro de stress hídrico decorrente, principalmente, pelo mau uso desse recurso e pelo crescente aumento da população mundial. Assim, o entendimento mundial acerca de sua utilização torna-se essencial. Uma pequena percentagem de toda a água do planeta é potável7 e sua distribuição assimétrica, ou seja, algumas regiões com muita água potável e pouca população (como por exemplo a América do Sul com cinco por cento da população mundial e vinte e seis por cento da água de escoamento) e outras com alto índice demográfico e pouca água (como por exemplo a Ásia tem sessenta por cento da população mundial, mas apenas trinta e seis por cento da água de escoamento).
Na medida que aumenta a população mundial, chega-se no limite da capacidade de renovação desse recurso, por isso, analistas afirmam que dentro de uma década a água potável pode exceder o petróleo como bem precioso e escasso no centro de conflitos e operações de paz (SUSTAINING WATER).
ZEBICH-KNOS (1999), apresenta um quadro de potenciais conflitos sobre a água envolvendo Turquia-Síria, Turquia-Iraque em relação ao Grande Projeto Anatolian (Eufrates); Egito-Sudao, Egito-Etiópia em relação às Margens do Nilo; Israel-Jordania, Israel- Síria, em relação aos Estados Ribeirinhos do Jordão; Israel-Palestinianos-Jordania, em relação às margens do Litani; Casaquistao-Uzbequistao, Quirquistao-Uzbequistao, Tajiquistao-Uzbequistao, em relação a Bacia do Mar do Aral; India-Bangladesh em relação as Margens do Brahmaputra; e India-Nepal, e India-Bangladesh, em relação as Margens do Ganges.
Concluindo, a água potável mundialmente disponível é pequena e tende a escassez, cabe aos Estados e a coletividade encontrarem meios eficientes através da gestão adequada dos recursos hídricos, seja através da implementação de políticas públicas eficazes e/ou na promoção de acordos ambientais internacionais, sejam eles bilaterais ou multilaterais. Assim, frente ao quadro apresentado até aqui, esse trabalho objetiva apresentar uma visão de como está sendo discutida e que medidas estão sendo propostas acerca da problemática dos recursos hídricos, tanto a nível internacional quanto nacional.

1. Conferências e Tratados Internacionais sobre o Meio Ambiente e Recursos Hídricos
1.1. Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano – Estocolmo 1972
Essa Conferência foi marcada pelo confronto entre as perspectivas dos países desenvolvidos e dos países em desenvolvimento. Os países desenvolvidos, preocupados com os efeitos da devastação ambiental sobre a Terra, propuseram um programa internacional voltado para a conservação dos recursos naturais e genéticos do planeta, onde medidas preventivas teriam que ser encontradas urgentemente. No entanto, com graves problemas sócio-econômicos, os países em desenvolvimento argumentavam da necessidade da promoção de um rápido desenvolvimento. Por isso, questionavam a legitimidade dessas recomendações, já que os países desenvolvidos utilizaram de forma predatória seus recursos naturais, entretanto, impunham a eles complexas exigências de controle ambiental, que poderiam encarecer e até retardar sua industrialização.
Principais diretrizes propostas:
a) a Declaração sobre o Meio Ambiente Humano: princípios de comportamento e responsabilidade, a fim de nortear as decisões concernentes a questões ambientais;
b) um Plano de Ação chamando todos os países, os organismos das Nações Unidas, assim como todas as organizações internacionais a fim de cooperarem na busca de soluções para as questões ambientais.
1.2. Conferência Internacional de Água e Meio Ambiente (ICWE) – Dublin, janeiro de 1992
A principal proposta foi a solicitação de novas estratégias fundamentais de avaliação, desenvolvimento e gerenciamento de recursos hídricos (água doce).
Assim, o consenso dos participantes foi de que estratégias passíveis de sucesso somente seriam viabilizadas por meio de comprometimento político e envolvimento dos níveis mais altos dos governos até às menores comunidades. Ainda de acordo com o conselho, esse comprometimento necessitaria ser estruturado por imediatos e substanciais investimentos; campanhas de conscientização para o público; mudanças legislativas e institucionais; desenvolvimento tecnológico e programas de capacitação.  Destacando todos estes itens, um maior reconhecimento da interdependência de todos os povos e de seu espaço no mundo natural.
O Relatório da Conferência sugere recomendações de ação a níveis locais, nacionais e internacionais, baseados em quatro princípios de orientação:
Princípio n° 1 – A água doce é um recurso finito e vulnerável, essencial para sustentar a vida, o desenvolvimento e o meio ambiente.   
Princípio n° 2 – Gerenciamento e desenvolvimento da água deverá ser baseado numa abordagem participativa, envolvendo usuários, planejadores e legisladores em todos os níveis.
Princípio n° 3 – As mulheres formam papel principal na provisão, gerenciamento e proteção da água.
Princípio n° 4 – A água tem valor econômico em todos os usos competitivos e deve ser reconhecida como um bem econômico.
Baseados nestes quatro princípios de orientação, os participantes da Conferência desenvolveram recomendações que possibilitam aos países abordarem seus problemas de recursos hídricos numa ampla variedade de frentes.  Alguns dos benefícios principais para implementação das recomendações de Dublin:
Reuso e conservação de água.  A aplicação do princípio “poluídor-pagador” e cobrança justa de água, a fim de encorajar a sua conservação e o reuso.  Melhorias na gestão poderiam reduzir prejuízos e maior economia surgirá dos múltiplos usos da água. 
Desenvolvimento urbano sustentável. Após uma geração ou mais de uso excessivo de água e descarga sem tratamento de esgoto industrial e municipal, a situação na maioria das cidades grandes no mundo é ruim e está piorando.  A contaminação residual do solo e da água por resíduos resultantes do crescimento industrial não pode mais ser visto como uma troca razoável pelos empregos gerados e a prosperidade.
Produção Agrícola e abastecimento de água rural. O desafio é desenvolver e aplicar tecnologias de economia de água e métodos de gerenciamento e, por meio da capacitação, prover meios para comunidades criarem instituições e incentivos para as populações rurais adotarem novas estratégias, tanto para agricultura irrigada como agricultura abastecida pelas chuvas. 
Protegendo ecossistemas aquáticos. O gerenciamento integrado de bacias hidrográficas oferece a oportunidade de preservação de ecossistemas aquáticos e disponibiliza estes benefícios à sociedade de forma sustentável.
Resolvendo conflitos da água. Nas próximas décadas, a importância do gerenciamento de bacias internacionais será muito maior.  Portanto, grande prioridade deverá ser dada à preparação e implementação de planos integrados de gestão, endossados por todos governos envolvidos e respaldados por acordos internacionais.
Ressaltamos aqui a importância dessa Conferência para a questão dos recursos hídricos, pois o seu Relatório final passou a ser considerado, a partir dessa data, como um referencial às resoluções das Conferências e Fóruns posteriores.
1.3. Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento – Rio de Janeiro, junho de 1992
A Rio-92, teve como principais objetivos:
examinar a situação ambiental mundial desde 1972 e suas relações com o estilo de desenvolvimento vigente;
estabelecer mecanismos de transferência de tecnologias não-poluentes aos países subdesenvolvidos;
examinar estratégias nacionais e internacionais para incorporação de critérios ambientais ao processo de desenvolvimento;
estabelecer um sistema de cooperação internacional para prever ameaças ambientais e prestar socorro em casos emergenciais;
reavaliar o sistema de organismos da ONU, eventualmente criando novas instituições para implementar as decisões da conferência.
Um dos resultados mais importantes da Rio-92 foi a Agenda 21, entretanto, constata-se que sua implementação a nível mundial ainda é muito insipiente. Vários autores discorreram sobre o assunto, a maioria deles entende que tem havido mais retórica do que ação na implementação das diretrizes propostas nessa conferência, principalmente, no que diz respeito a Agenda 21.
VIOLA & LEIS (1995) afirmam que, na Rio-92, houve um fracasso no plano político-econômico, refletido na incapacidade de construir-se marcos de referências, mecanismos de implementação e instituições correspondentes à nova consciência e legitimidade que a Conferência proporcionou. No entanto, assinalam a existência de um avanço extraordinário no plano simbólico e de conscientização com a sustentabilidade ambiental, adquirindo um peso extraordinário como princípio de legitimidade do mundo contemporâneo.
BORN (1999), também destaca as dificuldades da implementação da Agenda 21 em todo o mundo, entre as quais: a ausência de um marco institucional, evidenciado através de políticas e linhas de atuação, capacitação de recursos humanos, metas e sistemas de avaliação e pela capacidade de gerar programas e projetos consistentes para o desenvolvimento social e econômico, ambientalmente sustentável; os desajustes entre os diversos níveis de governo e em um mesmo nível entre os seus vários setores; a contradição entre as políticas de ajustes econômico, administrativo e estruturais, levadas a efeito pelos últimos governos; a necessidade de reorientação dos papéis do Estado e do setor privado, bem como das instituições e de movimentos da sociedade civil na busca do desenvolvimento sustentável.
Outrossim, GUIMARÃES (1999) entende que nem tudo é desalentador. Se somente utilizam-se dezenas para contar os poucos países que abraçaram seriamente o processo de elaboração de Agendas 21 e se as iniciativas de Agendas 21 locais podem ser contadas em algumas centenas, o importante é constatar que esses poucos exemplos ilustram a real possibilidade de forjar o compromisso de amplos setores na construção de um futuro distinto.
No que diz respeito aos Recursos Hídricos, a Agenda 21 contempla em seu Capítulo 18 – Proteção da Qualidade e do Abastecimento dos Recursos Hídricos: aplicação de critérios integrados no desenvolvimento, manejo e uso dos recursos hídricos –, um amplo leque de medidas a serem mundialmente observadas. Essas medidas vem ao encontro de outros critérios descritos por Conferências e Fóruns Mundiais anteriores, assim como os posteriores tem como princípio o Capítulo 18 da Agenda 21.
1.4. Conferência Internacional sobre Água e Desenvolvimento Sustentável – Paris, 1998
Os principais fatores referentes aos Recursos Hídricos sublinhados por essa Conferência seguem a mesma orientação da Conferência Internacional de Água e Meio Ambiente (ICWE), por isso, nos detivemos em elencar apenas o discutido para além do que já foi apresentado até aqui.
A conferência entende que o princípio poluidor-pagador deverá ser promovido assim como o sistema usuário-pagador deverá ser encorajado, em nível local e nacional.  Medidas deverão ser adotadas para facilitar o financiamento privado nos projetos de abastecimento e saneamento, considerando as condições específicas de cada país e região.
Também foi destacado nessa Conferência, a necessidade de assegurar que os problemas para se alcançar o desenvolvimento sustentável, gerenciamento, proteção e uso eqüitativo dos recursos de água doce sejam mantidos em revisão, para a melhor coordenação entre as Agências e os Programas das Nações Unidas e outros organismos internacionais. Essas medidas pretendem assegurar um exame periódico pelo Sistema das Nações Unidas, particularmente pela Comissão de Desenvolvimento Sustentável, das ações prioritárias para ação propostas pelos governos e para enfatizar o papel do PNUMA na área de meio ambiente.
1.5. 2.º Fórum Mundial da Água – Holanda, março de 2000
1.5.1. Declaração Ministerial de Haia sobre Segurança Hídrica no Século 21, Março de 2000
Essa declaração afirma que o objetivo de fornecer água boa para o século 21 está refletido no processo imprescindível de ampla participação e discussão entre especialistas, usuários e representantes de governo em várias regiões do mundo.  Essa discussão tem recebido importantes contribuições do Conselho Mundial da Água, que lançou o processo da Visão Mundial da Água no I Fórum Mundial da Água em Marrakech8, bem como desde a formação da Comissão Mundial da Água no século 21 e do desenvolvimento do Marco de Ação pela Global Water Partnership – GWP.

2. A repercussão das conferências e tratados internacionais no Brasil
2.1. A Agenda 21 brasileira
Esse processo está sendo conduzido pela Comissão de Políticas de Desenvolvimento Sustentável e da Agenda 21 Nacional – CPDS. A metodologia de elaboração da Agenda privilegia uma abordagem multissetorial da realidade brasileira, procurando focalizar a interdependência das dimensões ambiental, econômica, social e institucional. Além disso, determina que o processo de elaboração e implementação deve estabelecer parcerias, entendendo que a Agenda 21 não é um documento de governo, mas um produto de consenso entre os diversos setores da sociedade brasileira.
O CPDS entende que o desafio de implementação de um novo paradigma de desenvolvimento para o país só pode ser alcançado em etapas. A primeira diz respeito ao processo de elaboração da Agenda 21, adotando uma metodologia participativa, onde a parceria entre governo, setor produtivo e sociedade civil é a palavra-chave. Para a implementação foi definido entre os membros da CPDS e o Ministério do Planejamento que a estratégia de internalização das proposições que a Agenda vier a apontar como políticas públicas brasileiras se constitua na base da elaboração dos Planos Plurianuais do governo – PPA, obrigação constitucional brasileira de a cada quatros anos aprovar no Congresso Nacional os programas nos quais serão aplicados os recursos públicos do país.
A metodologia de trabalho aprovada pela CPDS selecionou as áreas temáticas e determinou a forma de consulta e construção do documento Agenda 21 Brasileira. A escolha dos temas centrais foi feita de forma a abarcar a complexidade do país e suas regiões dentro do conceito da sustentabilidade ampliada. Foram seis eixos temáticos que tomaram os nomes de Agricultura Sustentável; Cidades Sustentáveis; Infra-estrutura e Integração Regional; Gestão dos Recursos Naturais; Redução das Desigualdades Sociais e Ciência e Tecnologia para o Desenvolvimento Sustentável. O lançamento da Agenda 21 Brasileira, em julho de 2002, finalizou a fase de elaboração e marca o início do processo de sua implementação.
Para alguns autores, apesar da criação, implementação e apoio ao trabalho do CPDS, a atuação governamental brasileira está aquém das expectativas e necessidades no que diz respeito a ações para a efetiva implementação da Agenda 21 nacional e locais.
Sobre o processo de discussão da Agenda 21 com a sociedade brasileira e a implantação efetiva de seus instrumentos de implementação, BORN (1999) entende que se faz necessário o aporte de instrumentos e elementos técnicos, alguns dos quais compõem (ou deveriam compor) o acervo de ferramentas da política ambiental, de acordo com a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, como por exemplo o zoneamento ecológico-econômico e o planejamento territorial.
2.2. Declaração feita pelo chefe da delegação Brasileira na Conferência Ministerial de Haia para ser Anexada à Declaração Ministerial9
“A delegação do Brasil reafirma a importância que o Governo Brasileiro atribui à questão dos recursos hídricos, e a necessidade de fortalecer a cooperação internacional nesta área.  Por este motivo é que o Brasil concorda com a adoção da Declaração Ministerial de Haia.
Porém, dificuldades persistem, relacionadas ao conteúdo e conceitos contidos nos documentos “Declaração da Visão” e “Estrutura para Ação”.  Por isso, é que o Brasil apenas toma nota destes documentos.
Diferenças na abordagem, assim como imprecisões, nestes documentos, não permitem que o Brasil se associe a todas as análises, sugestões e propostas contidas nos mesmos.
Portanto, o Brasil não considera que tais documentos constituam base sólida e adequada para futuras iniciativas no âmbito das Nações Unidas, ou para a definição de desafios futuros quanto ao GEF.  Para tais propósitos, a Agenda 21 continua sendo reconhecida pelo Governo Brasileiro como documento único contendo diretrizes para ação da comunidade internacional, adotadas por unanimidade, sobre a questão dos recursos hídricos.”

3. Gestão comunitária dos recursos hídricos
3.1. Introdução
É crucial controlar as ameaças de danos ambientais, bem como evitar a diminuição dos recursos naturais disponíveis. Por conta disso, na década de 80 esses temas começaram a ser inseridos nas pautas de discussões dos Estados-membros da Comunidade Européia (hoje denominada União Européia), como uma política comunitária em matéria de proteção do meio ambiente e dos recursos naturais. Essa política tem como objetivos: a preservação, a proteção e a melhoria da qualidade do ambiente; a proteção da saúde das pessoas; a utilização prudente e racional dos recursos naturais; a promoção, no plano internacional, de medidas destinadas a enfrentar os problemas regionais ou mundiais do ambiente10. Mecanismos legislativos e financeiros foram e estão sendo constantemente criados para a consecução desse objetivo.
O Tratado de Amsterdã de 2 de outubro de 1997, em seu artigo 2º, consagra o princípio do desenvolvimento sustentável, tendo como uma das prioridades a defesa ao meio ambiente e um dos principais objetivos da União Européia, quando diz: “a promoção do progresso econômico e social e de um elevado nível de emprego e a realização de um desenvolvimento equilibrado e sustentável, (…)” (grifo nosso).
Dentre os diversos temas ambientais, há uma preocupação especial dos Estados-membros, bem como dos cidadãos europeus, em relação aos recursos hídricos. Embora a maior parte da população européia dispõe de um abastecimento adequado de água doce (havendo uma diminuição do stress hídrico) e a Europa não está sujeita a graves epidemias de doenças mortais advindas da água, não se pode deixar de considerar que o seu exacerbado uso, principalmente pela indústria e agricultura, pode propiciar escassez e contaminação.
Para todo o mundo a água é um bem essencial, porém, apresenta-se como sendo um recurso limitado, principalmente para o consumo humano, onde cerca de menos de 1% dos recursos hídricos disponíveis em todo o mundo serve para esse fim. Quando fazemos referência aos quinze Estados-membros da União Européia a situação é um pouco melhor, no entanto, o problema maior entre eles não é a escassez, mas sim as condições de potabilidade. Isso pode ser visto no relatório divulgado pela Comissão Européia em 2000: “20% das águas superficiais da União Européia correm sério risco de poluição; as águas subterrâneas fornecem cerca de 65% da água destinada ao consumo humano na Europa; 60% das cidades européias exploram de forma excessiva as suas águas subterrâneas; 50% das zonas úmidas estão ‘em perigo de extinção’ das águas subterrâneas; a área de terrenos irrigados no Sul da Europa aumentou 20% desde 1985.”
O primeiro marco legislativo na União Européia ocorreu com a Diretiva Européia em Matéria de Águas Superficiais, em 1975. No ano seguinte surge a Diretiva relativa à qualidade das águas balneares (76/160/CEE), estabelecendo: a) normas de qualidade às águas balneares (doces e salgadas), relativas a parâmetros microbiológicos e fisico-químicos; b) obrigação aos Estados-membros de cumprimento dos valores-limite estabelecidos na Diretiva dentro de dez anos; sistema de informação anual da qualidade das águas balnearias na Europa, entre outros.
A Diretiva Européia de 1975, citada acima, culminou com a Diretiva Européia relativa às Águas Destinadas ao Consumo Humano em 1980 (80/778/CEE), sendo revista pela Diretiva 98/83/CE, que estabelece: a) normas de qualidade estritas para as águas destinadas ao consumo humano; b) valores máximos admissíveis e valores-guia para os diferentes constituintes da água; c) obrigação dos Estados-membros de monitorar a qualidade das águas destinadas ao consumo; d) divulgação das informações ao público.
Pensando em melhorar ainda mais a qualidade das águas, em 1991 é divulgada a Diretiva que traz mandamentos concernentes ao tratamento das águas residuais urbanas (91/271/CEE), estabelecendo valores limite de emissão, tendo como objetivo: a) evitar danos ambientais resultantes das descargas de águas residuais urbanas e de águas residuais provenientes de processos industriais; b) de todos os aglomerados urbanos disporem de sistemas de recolha de águas residuais urbanas até finais de 1998, 2000 ou 2005, em conseqüência da respectiva dimensão e localização.
No mesmo ano, surge uma Diretiva Européia relativa aos nitratos (91/676/CEE), com os objetivos de levar: à diminuição das elevadas concentrações de nitratos nas águas por intermédio da limitação dos efeitos poluentes da produção agrícola intensiva e da redução do uso de fertilizantes químicos; às disposições concernentes ao tratamento das águas residuais e à gestão agrícola; à obrigação dos Estados-membros de designarem e controlarem os locais chamados “vulneráveis”, isto é, já afetados pela poluição de nitratos ou em risco de serem afetados.
Seguindo essa evolução normativa, a Comissão Européia, órgão executivo da União Européia, decidiu em 1995 estabelecer uma única norma jurídica com o escopo de integrar as diversas normas jurídicas abrangendo águas de diferentes tipos e destinadas a diferentes usos.
A Agência Européia do Meio Ambiente divulgou os fatores-chave relativos à água na Europa11, que serviu de parâmetro para as políticas européias em relação a água:
“- Apesar da introdução de objetivos de qualidade da água na UE, não se registraram melhorias globais na qualidade dos rios desde o início da década de 90. Na União Européia, calcula-se que 20% de todas as águas superficiais se encontram seriamente ameaçadas pela poluição. Registraram-se, todavia, algumas melhorias nos rios mais gravemente poluídos desde os anos 70.
– A eutrofização de rios, lagos, reservatórios e águas litorais e marinhas provocada por nitratos provenientes da agricultura está a aumentar e constitui uma ameaça muitas vezes gravemente subestimada. Um sintoma visível de eutrofização é o desenvolvimento explosivo de algas à superfície.
– Nos últimos cinco anos, conseguiu-se uma redução de 40% a 60% das emissões de fósforo graças à aplicação de medidas pela indústria, melhoramentos no tratamento de águas residuais e utilização crescente de detergentes sem fosfatos a nível doméstico.
– As águas subterrâneas fornecem cerca de 65% de toda a água de beber da Europa. A qualidade das águas subterrâneas – e, por conseguinte, a saúde humana – estão ameaçadas pela presença de elevadas concentrações de nitratos, pesticidas, metais pesados, hidrocarbonetos e hidrocarbonetos clorados. São necessários muitos anos para conseguir melhorar a qualidade das águas subterrâneas em virtude do tempo que os poluentes levam a entrar e a movimentar-se através dos aqüíferos subterrâneos. A captação total de água em diversos países europeus diminui desde 1980. Por exemplo, a extração industrial de água tem vindo a diminuir na maioria dos países desde 1980 devido à passagem progressiva de indústrias pesadas que utilizam grandes consumidores de água para serviços que utilizam menos água. Verificaram-se paralelamente melhoramentos técnicos e um incremento da reciclagem.
– A água utilizada em diferentes setores varia muito de um país europeu para outro. A agricultura constitui o principal utilizador de água nos países mediterrânicos, principalmente para fins de irrigação. O setor público de abastecimento de água constitui o principal utilizador de água na maioria dos países da Europa setentrional.”
Como vimos no relatório acima, o estado atual das águas na Europa não é o ideal, embora tenha apresentado melhorias. Pensando nisso, como também pelo fato de um mesmo rio atravessar muitos Estados-membros da União Européia, estes decidiram por essa forma de coordenação entre os diversos interesses, tanto dos países a montante quanto a jusante, uma vez que a poluição não encontra fronteiras políticas.
Por conta de todos esses problemas e buscando uma melhoria significativa na gestão integrada e sustentável dos recursos hídricos, considerando todos os tipos e utilizações de água, é que a Comissão Européia idealizou a Diretiva-quadro da Água, abordando o problema de uma forma clara com o escopo de preservar tais recursos para as futuras gerações. O objetivo maior do referido texto legal comunitário é o alcance do bom estado de todas as águas européias até 2015, assegurando uma utilização sustentável da água em toda a Europa.
Para tanto, foi feita uma ampla e democrática discussão até que se elaborasse uma política da água, com a participação de todos os interessados, num esforço cooperativo onde buscou-se integrar todos os setores: industrial; da agricultura; das organizações ambientais; das associações de consumidores; das autoridades locais e nacionais. Com o sucesso na participação de todos os interessados na discussão e formulação da Diretiva-quadro da Água, foi estipulando um calendário a ser cumprido por todos.
Após alcançar esse êxito de cooperação, o próximo passo será a criação de um Plano de Gestão de Bacia Hidrográfica, que incluirá uma análise das características de cada bacia hidrográfica, um estudo do impacto da atividade humana na água e uma análise econômica da utilização da água.
Esta Diretiva-quadro da Água apresenta-se com objetivos ambiciosos e inovadores na gestão dos recursos hídricos. Passaremos a citar alguns desses objetivos:
proteção de todo o tipo de águas (rios, lagos, águas costeiras e águas subterrâneas), evitando a poluição na origem e fixando mecanismos de controle para garantir uma gestão sustentável de todos as fontes de poluição;
alteração do estado atual das águas subterrâneas e superficiais, que na Europa estejam poluídas, para que se consiga alcançar um bom estado dessas águas até 2015;
requisito de cooperação transfronteiriça entre os Estados-membros e os particulares envolvidos;
garantia de participação de todos os interessados nas atividades de gestão dos recursos hídricos, onde as bacias hidrográficas deverão constituir a unidade de gestão para todas as questões hídricas12;
integração das políticas setoriais e das ações suscetíveis de contribuir para a melhoria da qualidade da água. Podendo ocorrer na forma de alteração das práticas agrícolas locais, evitando assim a contaminação das águas subterrâneas com nitratos; pelo investimento dos produtores industriais em novas tecnologias com o objetivo de reduzir as emissões; ou ainda na atuação dos consumidores no sentido de comprarem produtos que são “amigos do meio ambiente” como biodegradáveis, por exemplo;
promoção da tarifação da água como forma de incentivar a utilização sustentável dos recursos hídricos e de recuperar os custos dos serviços de abastecimento e tratamento de água por setor econômico13;
a legislação deverá ser racionalizada.
3.2. Cooperação internacional no domínio dos rios
A cooperação entre os Estados soberanos está se apresentando como a melhor forma de gerir as águas na Europa, como o que ocorreu com a bacia do rio Reno. Fruto dessa bem sucedida experiência de cooperação é que a Diretiva-quadro da Água absorveu essa forma de gestão conjunta das águas. Todos os planos de gestão serão concebidos e implementados por bacia hidrográfica, envolvendo todas as partes interessadas.
3.3. Prevenção e controle da poluição
A Diretiva-quadro da Água combina, no que concerne ao controle da poluição, duas abordagens: primeiro, a maior redução possível das emissões; segundo, um limiar mínimo de qualidade, tudo para que os Estados-membros consigam alcançar os objetivos da própria Diretiva-quadro que é da obtenção da “boa qualidade ecológica” da água até 2015.
No âmbito da Comissão Européia, estão sendo preparadas normas de qualidade ambiental, para que sirvam de parâmetros. Controlando as emissões, se conseguirá, de forma preventiva, que as gerações futuras disponham de água suficiente e que essa água satisfaça normas de elevada qualidade.
3.4. Água, um bem escasso.
Uma vez que a água é um bem escasso no mundo, todos buscam encontrar formas para que possam reutilizar as águas residuais. Temos como benefícios dessa reutilização: dupla utilização com os mesmos custos de bombagem e de tratamento das águas residuais; diminuição da quantidade de descargas de água que precisam ser desviadas, o que permite conservar os recursos. E como malefício: redução da quantidade de água disponível, ou seja, com a reutilização haverá menos água sendo devolvida ao sistema hidrológico natural.
3.5. O preço da água
Instrumentos econômicos na forma de impostos, taxas, subvenções ou licenças negociáveis, foram muito utilizados na década de 90 na Europa, legitimados pela Declaração do Rio sobre Ambiente e Desenvolvimento de 1992, surgindo posteriormente na Declaração Ministerial do Segundo Fórum Mundial da Água, em março de 2000 em Haia.
O princípio do poluidor-pagador integra, a partir do Tratado de Amsterdã, toda e qualquer política ambiental no âmbito da União Européia. Podemos ver claramente no nº 2 do artigo 174 do referido Tratado, in verbis: “2. A política da Comunidade no domínio do ambiente terá por objetivo atingir um nível de proteção elevado, tendo em conta a diversidade das situações existentes nas diferentes regiões da Comunidade. Basear-se-á nos princípios da precaução e da ação preventiva, da correção, prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente e do poluidor-pagador”.
Na medida que se estabelece um preço para a água, essa fixação atuará como: um incentivo a uma utilização mais sustentável da água, reduzindo a poluição e melhorando a eficiência da utilização da água; uma infra-estrutura de abastecimento e tratamento de água pode ser dimensionada de um modo mais adequado; uma mobilização de recursos financeiros para garantir a sustentabilidade financeira da infra-estrutura hídrica e dos fornecedores de serviços e para financiar a proteção do ambiente14. Pensando nisso, muitos países europeus têm fixado preços para a água ao longo dos últimos anos, como por exemplo, o Reino Unido para os utilizadores domésticos e as novas habitações.
Um bom exemplo é a França, que há anos cobra os serviços prestados no âmbito da água. Podemos citar o Código do Meio Ambiente francês, que em seu artigo L-214-15 estabelece normas gerais sobre o preço da água, in verbis: “Toute facture d’eau comprend un montant calculé en fonction du volume réellement consommé par l’abonné à un service de distribution d’eau et peut, en outre, compreendre un montant calcule indépendamment de ce volume, compte tenu des charges fixes du service et des caractéristiques du branchement…”
A cobrança pelos serviços de fornecimento de água e tratamento das águas residuais varia por metro cúbico. Essa variação de preços deve-se aos seguintes fatores:
tipo de equipamento das estações de depuração;
sistema de distribuição e produção de água destinada ao consumo humano;
tipo de sistema de recolha e tratamento de águas usadas;
as condições naturais;
a difusão ou extensão dos aglomerados populacionais.
Segundo a Agência Européia do Ambiente, a cobrança, além de estimular uma utilização sustentável dos recursos hídricos a longo prazo, mostra que a introdução de contadores se traduz em reduções imediatas do consumo na ordem dos 10 a 25%.
Encontramos na Diretiva-quadro da Água a imposição aos Estados-membros para que desenvolvam políticas de estabelecimento dos preços em que todos os utilizadores contribuam de forma adequada. É a adoção do princípio do usuário-pagador e do poluidor-pagador. Para que isso ocorra, a Diretiva-quadro obriga as autoridades das bacias hidrográficas a desenvolverem sistemas de estabelecimento de preços, levando em consideração os enquadramentos físicos, sociais, institucionais e políticos de cada caso. Deverá ser feito um estudo pormenorizado e racional, visando sempre a repartição dos custos pelos diferentes setores que utilizam os recursos hídricos, levando em consideração, ainda, os custos dos investimentos públicos e privados em infra-estrutura.
A Comissão Européia, quando da elaboração da Diretiva-quadro da Água, levou em consideração que há um certo desequilíbrio econômico entre os Estados-membros da União Européia. Pensando nisso, em função da obrigatoriedade de pagar pela utilização dos recursos hídricos, a Comissão prevê exceções para as áreas menos favorecidas, possibilitando a estipulação de preços mais sensíveis.
Além de levar em consideração o desenvolvimento econômico de determinada região, ainda serão implementadas políticas não uniformes de cobrança. Essa variação dependerá das áreas e outros fatores como a internalizaçao dos custos ambientais. O que se procurará garantir é a aparência das decisões tomadas a nível europeu, relativamente às taxas a aplicar à água, com uma ampla participação popular.
3.6. Implementação da Diretiva-quadro da Água
O espírito da Diretiva-quadro da Água é a participação de todas as partes interessadas, seja Poder Público ou Privado. Foram estabelecidos prazos para a implementação da Diretiva-quadro, sendo os seguintes:
dezembro de 2003: adaptação da legislação regional e nacional em matéria de água e à Diretiva-quadro da Água;
dezembro de 2004: deverá estar concluída a análise das pressões e dos impactos a que as nossas águas estão expostas, incluindo uma análise econômica;
dezembro de 2006: deverão estar operacionais os programas de monitorização, enquanto base para a gestão das águas;
dezembro de 2008: apresentação pública dos planos de gestão das bacias hidrográficas;
dezembro de 2009: publicação dos primeiros planos de gestão das bacias hidrográficas;
dezembro de 2015: as águas deverão estar em “bom estado”.

4. Conclusão
Com relação às resoluções e/ou diretrizes propostas pelas Conferências e Fóruns Internacionais, principalmente no que diz respeito aos Recursos Hídricos, constatamos que existe uma conjunção de interesses e disposição dos governos participantes na preservação e gestão adequada desse recurso.
A totalidade das resoluções salientam o caráter essencial e integrador da água e a necessidade imediata na adoção de medidas urgentes, com vistas à qualidade de vida das presentes e futuras gerações.
Quanto à repercussão dessas propostas no Brasil, concluímos que, principalmente pela declaração feita à Conferência Ministerial de Haia, o governo brasileiro entende que a Agenda 21, mais especificamente o Capítulo 18, continua sendo a diretriz mais importante para se trabalhar com a questão dos recursos hídricos no país.
As diretrizes propostas pelas Conferências e Fóruns internacionais e pelo Capítulo 18 da Agenda 21 têm resposta na Política Nacional de Recursos Hídricos Brasileira e na Política Nacional do Meio Ambiente. Entretanto, não sentimos a efetiva implementação de seus importantes instrumentos de gestão, como o zoneamento ambiental, o sistema de informações, a cobrança etc.
Quanto a gestão comunitária dos recursos hídricos, muitos países se encontram em uma situação de stress hídrico devido, principalmente, à má utilização desse recurso natural, tão essencial à vida. Diante desse quadro alarmante, estes procuram resolver esse problema comum através de tratados internacionais específicos em relação à utilização e gerenciamento integrado. Devido ao fato de ser possível um conflito entre dois ou mais países que se servem de um rio, fonte, lençol freático, ou qualquer outro recurso hídrico.
Vimos o caso dos países membros da União Européia que, através de tratados internacionais, buscam a defesa do meio ambiente e o desenvolvimento sustentável, bem como dos trabalhos da Comissão Européia, que utilizando Diretivas vem progressivamente normatizando a utilização racional dos recursos hídricos e impondo sanções aos não cumpridores dessas normas jurídicas comunitárias.
Notamos algumas diferenças das normas jurídicas envolvendo recursos hídricos na União Européia das existentes em nosso país. Primeiro seria o poder descentralizado, com uma ampla participação de todos os interessados, principalmente da população na discussão do melhor gerenciamento do recurso hídrico, fato que acaba por gerar um comprometimento de todos. Uma outra diferença é a programação em escala temporal, onde após uma ampla e democrática discussão do que fazer é feito um programa de cumprimento do que foi acordado, dentro das reais possibilidades do caso. Poderíamos citar, ainda, o aproveitamento de todos os países das experiências bem sucedidas de alguns como, por exemplo, a França e o Reino Unido, fazendo com que diminuam os erros; o poder imperativo que os próprios países membros delegaram às instituições européias, nomeadamente a Comissão Européia, ocasionando em um poder coercitivo destas instituições sobre todos os países membros da União Européia. Todos esses fatores e alguns outros mais, fazem do processo integracionista europeu um exemplo também em gerenciamento de recursos hídricos.

5. Referências bibliográficas
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Eu, Rita de Cassia de Almeida, primeiro autor e responsável pelo artigo intitulado “Experiência Estrangeira em Gestão dos Recursos Hídricos” submetido ao VIII Simpósio do Curso de Pós-Graduação em Ciências da Engenharia Ambiental, tema 1, repasso, ou seja, cedo os direitos autorais do mesmo ao Programa de Pós-Graduação em Ciências da Engenharia Ambiental, da Escola de Engenharia de São Carlos, da Universidade de São Paulo, sem ônus para a referida instituição, caso o referido artigo seja classificado para publicação no vol. 2 da série – Ciências da Engenharia Ambiental.
São Carlos, 29 de janeiro de 2003. Rita de Cassia de Almeida.

FONTE: SITE PROFESSOR CELSO MARAN.
http://www.advocaciaambiental.com/?pgid=10

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