Breves considerações sobre os Princípios Constitucionais da Administração
Pública1
• Almir Morgado
Princípios são, nas palavras de Miguel Reale2,
verdades fundantes de um sistema de conhecimento,
como tais admitidas, por serem evidentes ou por
terem sido comprovadas, mas também por motivos de
ordem prática de caráter operacional, isto é, como
pressupostos exigidos pelas necessidades da pesquisa
e da praxis.
Manoel Antônio Teixeira Filho3 ensina que os
“princípios representam formulações genéricas, de
caráter normativo, com a função de não apenas tornar
logicamente compreensível a ordem jurídica, mas
também de servir de fundamento para a interpretação
ou para a própria criação de normas legais”.
Os princípios fundamentais relativos à Administração Pública encontram-se na
própria Constituição Federal, ora de forma explícita, ora decorrendo implicitamente 3 do
sistema de funcionamento da Administração delineado pela Carta. Os princípios
constitucionais se situam no ápice da pirâmide normativa e expressam os valores éticos,
sociais, políticos e jurídicos consolidados na sociedade, constitucionalizados pelo
legislador constituinte.
Tradicionalmente, é apontado o contido do caput do art. 37 da Carta como sendo
a enumeração constitucional dos princípios da Administração Pública. A afirmação não
é de todo incorreta; todavia, essa não é a única enumeração de tais princípios. Há muitos
em outras passagens da Constituição, os denominados princípios heterotópicos45; outros
são encontrados de forma implícita, ao longo do texto. 6
1 “Princípios são as proposições básicas, típicas que condicionam todas as estruturas subseqüentes. São
os alicerces de uma ciência”. CRETELLA Junior, José. Tratado de direito administrativo. Rio de
Janeiro: Forense, 1966, v.1-5; 1969, v. 6 e 7 ; 1970, v. 8; 1972, v.10.
2REALE, Miguel. Lições Preliminares de Direito. 7o ed. São Paulo, Saraiva, 1980, pg. 299.
3 Os princípios constitucionais implícitos são dotados da mesma força vinculante e imperativa própria dos
princípios explícitos, pois são decorrentes logicamente destes e do próprio sistema constitucional, como
ocorre com a lealdade e a boa-fé, a razoabilidade, a proibição do excesso, a boa gestão, a economicidade,
a motivação etc.
4 É o que ocorre com o princípio da motivação, previsto no art. 93, inciso X da Carta. O fato de a
motivação ter sido exigida pela Constituição para as decisões administrativas dos tribunais só vem
corroborar a tese de que tal regra também é obrigatória para as decisões administrativas de órgãos de
outros poderes, pois não se pode conceber que a Carta tenha feito tal exigência apenas para órgãos do
Os princípios básicos do Direito Administrativo, e do próprio Estado de Direito,
são a supremacia do interesse público7, a indisponibilidade desse interesse e o princípio
da legalidade, sendo os dois primeiros os alicerces de todo o regime jurídico
administrativo.
De acordo com o caput do art. 37 da Constituição Federal8, há cinco princípios
básicos a serem observados pela Administração Pública.
Legalidade9: A Administração Pública está, em toda a sua atividade funcional,
sujeita aos mandamentos da lei e aos ditames do bem comum.
Na administração, não há liberdade nem vontade pessoal – a administração só
pode fazer o que a lei permite, ao passo que, nas relações entre particulares, o princípio
aplicável é o da autonomia da vontade10, que lhes permite fazer tudo o que a lei não
proíbe. A vontade da administração é a que decorre da lei.
Por “lei”, deve-se entender não só um específico ato normativo, mas também o
sistema jurídico como um todo. A administração deve atuar em conformidade com a lei,
ao passo que, do particular, exige-se apenas uma relação de compatibilidade legal, ou
seja, sem que sua atividade contrarie a lei.
O princípio da legalidade administrativa11 – denominado por alguns de
restritividade –, funciona como verdadeiro óbice ao arbítrio, sendo a garantia maior das
Judiciário, pois a exigência se fez em face da atividade exercida – administrativa –, e não em virtude da
natureza ou da estrutura do órgão decisório. É fato, no entanto, que, nos trabalhos da Assembléia
Constituinte, lia-se, a certa altura no então art. 44 do projeto, a seguinte redação: “A administração
pública, direta ou indireta, de qualquer dos Poderes obedecerá aos princípios da legalidade,
impessoalidade, moralidade e publicidade, exigindo-se, como condição de validade dos atos
administrativos, a motivação suficiente e, como requisito de sua legitimidade, a razoabilidade.” Logo,
mesmo que tal redação não tenha sido mantida, é inegável que a razoabilidade integra o ordenamento
constitucional brasileiro, constituindo regra inafastável tanto para a elaboração normativa quanto para a
atividade da administração pública.
5 José Afonso da Silva afirma também estar o princípio da “proporcionalidade razoável” consagrado
como princípio constitucional geral e explícito de tributação, traduzido na norma que impede a tributação
com efeitos de confisco, art. 150, IV da Carta. É vedado ao Poder Público tributar patrimônio de modo a
impossibilitar sua manutenção pelo particular ou inviabilizar o uso econômico a que se destine,
ressalvadas as exceções constitucionalmente previstas”. SILVA, José Afonso da. Curso de Direito
Constitucional Positivo. São Paulo: Malheiros, 1998.
6 Carmem Lúcia Antunes Rocha, atual Ministra do STF, lembra-nos que “a norma que dita um principio
constitucional não se põe à contemplação, como ocorreu em períodos superados do constitucionalismo;
põe-se à observância do próprio Poder Público do Estado e de todos os que à sua ordem se submetem e
da qual participem”. ROCHA, Carmem Lúcia Antunes. Princípios constitucionais da administração
pública. Belo Horizonte: Del Rey, 1994.
7 Potestade é o qualificativo que o Estado possui que lhe confere diversas prerrogativas – dentre elas a
possibilidade de sujeitar o interesse privado ao público, e também diversas sujeições. É o dever-poder de
que fala Celso de Mello. A potestas encontra seu fundamento na própria Teoria do Estado. O interesse
público que fundamenta prerrogativas estatais é o denominado interesse público primário, definido por
Celso Antonio Bandeira de Mello como “o interesse resultante do conjunto dos interesses que os
indivíduos pessoalmente têm quando considerados em sua qualidade de membros da sociedade e pelo
simples fato de o serem.” E prossegue douto estudioso, “o interesse público, o interesse do todo, do
conjunto social, nada mais é que a dimensão pública dos interesses individuais, ou seja, dos interesses de
cada indivíduo enquanto partícipe da Sociedade ( entificada juridicamente no Estado)…” Obra já citada,
pg 51-52.
8 Os princípios constitucionais são normas de eficácia plena e imediata, vinculantes e imperativos.
9″Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração
Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza”, Hely Lopes Meirelles.
10 “Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude lei”.
11 Para Celso Antonio Bandeira de Mello, a atividade administrativa é sempre sublegal ou infralegal,
restrita à expedição de comandos complementares a lei e a atividades materiais previstas em lei. A EC no
liberdades individuais, na medida em que exige da Administração fiel obediência aos
ditames da lei e do Direito – a atividade da administração deve sempre ser secundum
legem.12
Moralidade13: O agente administrativo, como ser humano dotado da capacidade
de atuar, deve, necessariamente, distinguir o bem do mal, o honesto do desonesto14 e o
certo do errado. Ao atuar, não poderá desprezar o elemento ético de sua conduta.
Dessa forma, não terá de decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o
injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas também entre
o honesto e o desonesto, nas sempre lembradas e eruditas palavras de Hely Lopes
Meirelles.
A moralidade administrativa está intimamente ligada ao conceito do “bom
administrador”, que é aquele que, usando de sua competência legal, determina-se não só
pelos preceitos vigentes, mas também pela moral comum, embora não se confunda com
esta.
A elevação do princípio da moralidade a princípio autônomo pela Constituição
de 1988 veio demonstrar a enorme importância que o legislador constituinte atribuiu a
moralidade administrativa, tanto que a mesma pode servir de fundamento para
invalidação pelo Poder Judiciário de atos administrativos; permite que o cidadão
manuseie a Ação Popular – art. 5º, LXXIII –, e pode até ensejar a prática de crime de
responsabilidade do Presidente da República – art. 85, V da CRFB.
A Constituição Federal atribui tanta importância à moralidade na atividade
administrativa que reservou, no § 4o do art. 37, um comando expresso determinando
severas punições aos atos de improbidade praticados pelos agentes públicos, que assim
dispõe:
Art. 37 da CRFB (…).
§ 4º. Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão
dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade
dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e na gradação previstas
em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
32/2001, no entanto, alterando o art. 84, IV da CRFB, permite duas hipóteses de edição de ato
administrativo (decreto) primário ou autônomo.
12 O princípio da legalidade possui uma acepção negativa e outra positiva. “O significado negativo
estabelece que (a) os regulamentos não podem contrariar as leis formais, vale dizer, não podem exceder
seus limites;(b) os atos individuais não podem contrariar as leis formais, nem os regulamentos;(c) em
sua atuação, a administração deve desenvolver-se sem violar os princípios gerais do direito;(d) toda a
atividade da administração deve desenvolver-se sem violar os princípios gerais do Direito. Na acepção
positiva, a legalidade significa; (a) respeito da administração à reserva da lei. Vale dizer, então que a
administração não deve intervir em questões referentes à liberdade, à propriedade, à criação de
impostos, à aplicação de penas, etc, podemos dizer em resumo, que a administração, em sua atividade,
deve respeitar sempre a zona denominada de reserva legal; (b) a atividade administrativa deve respeitar
os princípios de justiça material; (c) o legislador pode habilitar a administração para que emita
regulamentos delegados ou determinados atos concretos; a habilitação para os primeiros não autoriza a
realizar os segundos e vice-versa”. DIEZ, Manuel Maria. Derecho administrativo. 2a ed. Buenos Aires:
Plus Ultra, 1974, t.1, p. 177.
13 Para Di Pietro, a moral administrativa corresponde àquele comportamento que os administrados
esperam da Administração Pública, de acordo com certos modelos éticos ou pautas de conduta. A mesma
autora nos lembra que foi Maurice Hauriou o primeiro estudioso a referir-se à moralidade como princípio
obrigatório a ser seguido pela Administração Pública, vinculando a idéia de moralidade ao desvio de
poder.
14 Código de Ética do Servidor Público, Decreto nº 1.171/1994.
A probidade, como se vê, correlata à noção de moralidade administrativa, é
valor caríssimo para a Carta política, exigindo do administrador uma conduta ética e
honesta.
Finalmente, constitucionalizou-se o direito público subjetivo de todo cidadão de
ter uma administração pública honesta e proba. 15
Impessoalidade: Trata-se do clássico princípio da finalidade16, o qual impõe ao
administrador público que só pratique o ato para seu fim legal. E o fim legal é
unicamente aquele que a norma de Direito indica expressa ou implicitamente como
objetivo do ato, de forma impessoal.
A finalidade terá sempre um objetivo certo e inafastável de qualquer ato
administrativo: o interesse público. Todo ato que se apartar desse objetivo se sujeita à
invalidação por desvio de finalidade, devendo, portanto, a atuação do agente público ser
objetiva e imparcial.
Carmem Lúcia Antunes Rocha lembra que
a impessoalidade administrativa é rompida, ultrajando-se a
principiologia jurídico-administrativa, quando o motivo que conduz a
uma prática pela entidade pública não é uma razão jurídica baseada
no interesse público, ma sim no interesse particular de seu autor.
Pode-se afirmar que a impessoalidade é princípio correlato ao princípio da
igualdade, postulado inarredável da República de direito, que exige que todos sejam
tratados igualmente pela administração, concedendo-lhes, se for o caso, idênticas
oportunidades, idêntico atendimento, sem tratamentos diferenciados ou privilégios
quando da admissão em cargos públicos17, concessão de obras ou alienações de bens
públicos, em virtude de amizade, parentesco, filiação partidária ou outra situação de
odiosa discriminação e favorecimento de grupos ou pessoas determinadas, em
desatendimento flagrante da igualdade constitucionalmente assegurada, e que só
autoriza tratamento diferenciado quando diante de situações de hipossuficiência, em que
a própria lei já dispensa uma superioridade jurídica a fim de corrigir uma desigualdade
fática.
15 Di Pietro, em obra já citada, assevera que a imoralidade salta aos olhos, quando a Administração
Pública é pródiga em despesas legais, porém inúteis, como propaganda ou mordomias, quando a
população precisa de assistência médica, alimentação, moradia, segurança, educação, isso sem falar no
mínimo indispensável à existência digna”. Lamentável, portanto, determinados casos que permeiam,
ainda, a administração brasileira contemporânea.
Odete Medauar (1998, p. 138) oferece um exemplo esclarecedor de ofensa à moralidade, com
obediência da lei: em momento de crise financeira, em uma época de redução de mordomias, em um
período de agravamento de problemas sociais, configura imoralidade efetuar gastos com aquisição de
automóveis de luxo para “servir” autoridades, mesmo que tal aquisição revista-se de legalidade.
16 Segundo a maioria dos autores já citados.
17 Vê-se, portanto, que a admissão de parentes e amigos por parte de agentes públicos – prática de
nepotismo –, constitui-se em violação ao princípio da impessoalidade (e também da moralidade), sendo
sua vedação expressa medida salutar. Não há que se falar em violação do princípio da igualdade quando o
Conselho Nacional de Justiça edita resolução proibindo a admissão de parentes de magistrados e
determinando a dispensa dos já contratados. Não se pode esquecer que, no quesito “admissão de
funcionário”, um parente não é igual a um não-parente, desfrutando o primeiro de situação de privilégio,
pelo simples fato de ser da família do agente público que o indica ou admite. Não se pode pressupor
isenção ou imparcialidade quando da admissão de parentes próximos, pois os mesmos jamais receberão
por parte do agente público uma análise imparcial, tal qual recebem os não parentes. Esse raciocínio é o
que fundamenta o instituto do impedimento no direito processual e das diversas incompatibilidades
existentes na legislação em geral.
A impessoalidade, portanto, será violada quando o agente público praticar ato
visando a um fim diverso daquele previsto em lei; esse fim, de forma mediata, é aquele
indicado claramente na norma jurídica e, de forma imediata, é o interesse público
subjacente a toda conduta da administração.18
Publicidade: Todos têm direito de conhecer as ações dos agentes públicos na
gestão do interesse, dos bens e dos recursos públicos. Para tanto, a publicidade dos atos
da administração pública propicia transparência e possibilidade de viabilizar-se a
verificação efetiva da obediência de todos os demais princípios da administração. O
princípio da publicidade exige a divulgação oficial dos atos administrativos para
conhecimento público e início de seus efeitos externos19. Esse é o motivo pelo qual as
leis, atos e contratos administrativos que produzem consequências jurídicas fora dos
órgãos que os emitem exigem ampla publicidade para adquirirem eficácia universal, isto
é, perante as partes e terceiros.
Em princípio, toda a atividade da administração deve ser pública, admitindo-se o
sigilo apenas em casos excepcionais20. Logo, se a publicidade é a regra, somente se
admitirá sua atenuação quando diante de expressa autorização legal,21 configurando a
negativa em dar publicidade aos atos oficiais verdadeiro ato de improbidade – art. 11,
IV, da Lei no. 8.429/1992.
Eficiência22: Princípio recentemente introduzido pela Emenda 19. Na verdade,
Hely Lopes Meirelles já o mencionava alhures como sendo o dever imposto aos agentes
públicos, exigindo que estes desempenhem suas atribuições com presteza, perfeição e
rendimento.
No texto constante do projeto de Emenda, chamava-se “qualidade do serviço
prestado”.
18 A finalidade possui uma acepção mais ampla, nesse caso, ligada diretamente ao atendimento do
interesse público, e, portanto, conectada ao princípio da impessoalidade; e uma acepção mais restrita,
ligada ao resultado específico que cada ato administrativo deve produzir e para o que o mesmo foi
previsto em lei. Esse é o motivo pelo qual, ao punir funcionário que praticou infração administrativa,
ainda que devidamente provada e garantida a ampla defesa, a administração resolve removê-lo
compulsoriamente para outra localidade, e estará praticando desvio de finalidade, e vulnerando o
princípio da impessoalidade, tendo em vista que a remoção não é ato punitivo. É o que deflui, inclusive,
do disposto no art. 2o da LAP (lei no 4.717/65), que, ao enumerar as causas de nulidade do ato
administrativo estabelece, ao tratar do requisito finalidade, que ”o desvio de finalidade se verifica quando
o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de
competência.”
19 Daí comumente falar-se que a publicidade é requisito de eficácia dos atos administrativos.
20 O mesmo ocorre nas sessões plenárias das casas do Poder Legislativo e até no Poder Judiciário, em que
a publicidade é regra, pois as sessões de julgamento são públicas, podendo qualquer um membro do povo
assisti-las. Nesse diapasão, vale notar a dicção do art. 93, inciso IX da Carta Federal, com a redação dada
pela EC/45, “todos os julgamentos dos órgãos do Poder Judiciário serão públicos, e fundamentadas todas
as decisões, sob pena de nulidade, podendo a lei limitar a presença, em determinados atos, às próprias
partes e a seus advogados, ou somente a estes, em casos nos quais a preservação do direito à intimidade
do interessado no sigilo não prejudique o interesse público à informação.”
21 As hipóteses de sigilo fundamentam-se na necessidade de defesa da intimidade, do interesse social ou
da segurança da sociedade e do Estado.
22 Para Alexandre de Moraes, o “princípio da eficiência é aquele que impõe à Administração Pública e a
seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma
imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade,
primando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para a melhor utilização possível dos
recursos públicos, de maneira a evitar-se desperdícios e garantir-se maior rentabilidade social…”
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. São Paulo: Atlas, 1999. p. 294.
Com a inserção do princípio no texto constitucional, pretendeu o legislador
conferir direitos aos usuários dos diversos serviços prestados pela Administração ou por
seus delegados e estabelecer obrigações efetivas a seus prestadores. O princípio alcança
também os serviços puramente administrativos, obrigando a administração a recorrer à
moderna tecnologia e aos métodos mais modernos de gerenciamento, buscando
alternativas menos onerosas e que apresentem maior rendimento e produtividade.
Os desdobramentos do princípio da eficiência são inúmeros, não se dirigindo
apenas à figura do servidor público23, mas também a própria forma de agir da
Administração, como se vê pela introdução da figura do contrato de gestão – art. 37, §
8o da CRFB, pela valorização e legalização do conceito de responsabilidade fiscal, pela
criação das agências reguladoras etc.
A colisão de princípios
Algumas vezes, deparamo-nos com situações de aparente conflito entre alguns
princípios constitucionais. Embora o estudo da interpretação e da aplicação das normas
constitucionais seja objeto de análise pelo Direito Constitucional, é oportuno tratar-se,
ainda que forma rápida, sobre essa questão.
Diz-se que há antinomia entre duas normas quando ambas não puderem ser
aplicáveis simultaneamente. Tal situação é inadmissível no ordenamento jurídico e deve
ser resolvida. O conflito é aparente quando a antinomia se resolver por meio da
aplicação da técnica da anterioridade, especialização ou hierarquia24. Essa técnica de
solução de antinomias é adequada para a solução do denominado conflito de regras, mas
não se sustenta na solução dos chamados conflitos de princípios.
Todavia, tratando-se de normas constitucionais, as técnicas supracitadas, por
razões óbvias, não podem ser utilizadas, pelo menos não no ordenamento jurídico
pátrio.
Como proceder então no caso de conflito real de normas ou princípios
constitucionais? Ruy Samuel Espíndola responde, dizendo que
“o conflito entre princípios se resolve na dimensão do
peso e não da validade, ou melhor, princípios
colidentes não se excluem de maneira antinômica,
perdendo um deles a existência jurídica, a validade e
ou a vigência; apenas se afastam diante da hipótese
colocada ao juízo decisório. Assim, pelo
23 Embora seja esse princípio o fundamento da possibilidade da perda do cargo público por insuficiência
de desempenho – art. 40, § 1º, inciso III da CRFB, a determinação que os entes estatais tenham escolas de
governo para formação de seu pessoal – art. 39, § 2º, da Carta etc.
24 Lei posterior revoga a anterior; lei especial revoga a geral; lei hierarquicamente superior revoga a
inferior. Essa técnica de solução de antinomias é adequada para a solução do denominado conflito de
regras, mas não se sustenta na solução dos chamados conflitos de princípios.
No campo de conflito de normas, deve-se observar ainda: ”Na aplicação do Direito, os
princípios cumprem duas funções: determinam a adequada interpretação das normas e permitem a
colmatação de suas lacunas. Quanto à primeira, pode-se dizer que:
a) é incorreta a interpretação da regra, quando dela deriva contradição, explícita ou velada, com os
princípios;
b) quando a regra admite logicamente mais de uma interpretação, prevalece a que melhor se afinar com
os princípios;
c) quando a regra tiver sido redigida de modo tal que resulte interpretação mais extensa ou mais
restritiva que o princípio, justifica-se a interpretação extensiva ou restritiva, para calibrar o alcance da
regra com o princípio”. Carlos Ari Sundfeld in Licitação e Contrato Administrativo, São Paulo,
Malheiros, 1999, p. 19.
procedimento da ponderação de princípios em conflito
afasta-se, no caso, o princípio cujo peso foi
sobrepujado pelo outro, que recebeu aplicação, ou,
ainda, pela metódica da harmonização ou
concordância prática aplicam-se ambos os colidentes,
até o limite das possibilidades que o peso de cada um
comporta”.25
Portanto, não pode haver, e nem há, choque entre os princípios da Legalidade e
Moralidade, ou Publicidade e Privacidade, devendo o intérprete, caso a caso, ponderálos
observando sua efetiva dimensão, sendo sempre em mente, os valores básicos e
essenciais subjacentes ao próprio ordenamento constitucional.

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Sobre César.

Liberdade é o direito de fazer tudo o que a lei permite. Montesquieu

Uma resposta »

  1. Helena disse:

    gostaria de saber o nome da pessoa que fez este artigo, para eu citá-lo.

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